推进粮食流通监督检查工作的措施、问题及对策建议（下）
                                                          

    (二)工作推进面临实际困难 
    1、外部环境不够好。我市对《条例》及相关法律法规的宣传还缺乏力度、广度和深度，全社会对依法管粮的重要性、必要性和紧迫性还缺乏强烈的认同感，特别是粮食经营者知法、懂法、守法经营的意识还需进一步加强，经营行为还需进一步规范。比如粮食收购市场中存在大量无证收购行为，收购者采用游击战术，以季节性收购、代农加工、帮亲戚运粮等各种理由应付粮食监督检查；在粮食仓储和运输环节不按有关规定和标准办理；不执行粮食质量标准和销售出库检验制度；倒卖陈化粮；不愿意承担保持必要粮食库存量等社会责任；台账不规范，报表不及时，数据不真实，欺报、瞒报、拒报；对监督检查工作不理解不配合，给粮食监督检查带来较大困难。

    2、部门协调有难度。《条例》规定粮食、工商、质监、卫生、价格、财政等部门在各自范围内负责与粮食监督检查有关的工作，需要建立协调机制，加强工作配合和信息交流，但在实际工作中，却存在着认识不一、职能交叉、管理多头、各自为政、相互推诿，协调配合并不默契，甚至出现了管理上的“重叠”与“真空”。如粮食经营者从事粮食收购活动，应当首先取得粮食部门的收购许可，再依法向同级工商部门办理设立登记，在其经营范围中注明粮食收购；已在工商部门登记的，也应到粮食部门补办粮食收购许可证，方可继续从事粮食收购活动，但在实际操作中，许多基层工商部门继续为不具备收购许可证粮食收购者办理工商登记，造成了工作上的矛盾：尤其是年收购量50吨以下粮食经营户不办理收购许可证的规定，更增加了粮食部门与工商部门的协调难度。

    3、工作经费不落实。粮食监督检查工作现已全面展开，经费问题却成为粮食行政管理部门履行职责的最大障碍。根据《粮食流通监督检查暂行办法》规定，“粮食流通监督检查所需经费按有关规定和程序申请、管理和使用”，但从我市的实际情况看，要争取纳入同级财政预算非常困难，少数地方给了一些启动经费，多数地方连启动经费都没有落实，只能“挪用”粮食行政管理部门本来就很紧张的办公经费。经费不落实，就无法保障粮食监督执法工作的正常开展。如有的地方反映，因为无钱增置必要的拍录设备，调查取证非常困难，证据容易灭失、难以保全；因为无工作车辆，接到举报后无法及时达到现场，影响了检查效果；因为无钱统一执法着装和标识，影响了执法队伍的整体形象。

    4、执法手段比较弱。《条例》虽然赋与粮食行政管理部门核查收购资格、进入经营场所检查、查阅相关资料和凭证、向相关单位和人员调查了解情况等职权以及行政处罚的权力，但就总体而言，执法手段还不够有力。如《粮食监督检查行政处罚程序(试行)》中规定，粮食行政管理部门在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经批准可以将证据先行登记保存，但是否有现场查封、扣留和没收财物的权力，并没有明确，强制力明显不够。

    5、队伍建设有差距。我市各级粮食监督检查队伍虽然已经建立起来，但与自身所担负的职责相比，还存在不小差距。一是虽然各地都落实了粮食行政执法的机构和人员，但大多数地方并未增加人员编制，基本上是在粮食部门内部调剂，人数较少，而且有些同志还是兼职，执法力量明显薄弱；二是从事监督检查工作的同志大都是半路出家，虽然经过岗位培训，但相关法律知识和、业务能力还比较欠缺，执法经验明显不足；三是少数同志在思想观念上还有差距，文明执法、公正执法的意识还不够，一定程度上还有“本位思想”和“衙门作风”。

    三、搞好粮食流通监督检查的对策建议 

    通过对我市粮食监督检查工作的进展情况以及存在问题的调查分析，我们认为，要使我市粮食监督检查得以顺利推进和健康发展，可以采取以下五项应对措施：

    (一)提升粮食监督检查的法律效力 
    目前，我国粮食行政管理以及粮食监督检查主要依据的是行政法规、部门规章和一些规范性文件，而且很多规定尚处在暂行或试行阶段，效力明显不足，迫切需要一部上位法来统揽和规范整个粮食流通活动。特此建议国家有关方面更加注重粮食流通立法工作，加快制定出台《粮食法》，切实提高粮食行政管理及监督检查工作的法律效力。

    （二)完善粮食监督检查的规章制度 
    我国现已初步建立起依法管粮的规章制度框架，在《粮食法》尚未出台的情况下，可以说这些规定是我们实施粮食流通监管的基本依据。但随着依法管粮实践的不断深入，有必要对现有的规章制度进一步加以健全和完善。为此，建议要认真梳理现行的规章制度，对不够周全的地方要及时增补，对不够合理的地方要及时修改，对不够明确的地方要及时细化，对于不便操作的地方要及时调整，以适应实际执法工作的需要。
    (三）改革粮食监督检查的工作体制 
    当前，我国粮食监督检查实行的是中央与地方分级负责制以及部门之间分工责任制，由于粮食流通活动本身的整体性与连续性，这就对相关部门之间的协调配合提出了很高要求。而在实际工作中，由于种种原因，粮食行政执法过程中的协调配合解决得并不理想，关系没有理顺。基于此，有必要对现行的粮食监督检查工作体制作出调整和改革，建议分两步走：首先是整合各部门粮食监督检查职能，以粮食行政管理部门为主，采取联合执法的方式，集中开展粮食监督检查工作；其后在条件成熟的情况下，借鉴食监、药监的监管模式，彻底理清关系，实现更为紧密的联合与垂直管理，对粮食流通实施更为有效的监管。
    (四)强化粮食监督检查的执法效能 
    随着粮食监督检查从启动到全面展开，如何加强内功修炼、提高粮食行政执法的水平，成为一个亟待解决问题。为此，建议做到三管齐下：一是在执法经费装备方面，要加大从上到下协调争取资金的力度，在罚没收入收支两条线的前提下，努力使执法经费纳入同级财政预算，使粮食监督检查工作有稳定的经费来源；同时，要多渠道落实专项经费或启动资金，用于添置必要的设备、车辆和着装，使粮食行政执法活动有可靠的物质保证；二是在执法队伍建设方面，要继续争取增加执法人员编制，不断稳定和壮大粮食行政执法队伍，特别要切实解决监督检查人员的兼职问题，实现专职化和专业化；同时，要加强执法人员的学习培训，通过定期培训、业务交流、学习考察等方式，不断提高执法人员的思想素质和业务能力，以满足粮食监督检查工作不断深化的要求。三是在执法尺度手段方面，要完善有关法律文本，严格按工作规程办事，特别是对于行政处罚中存在的自由裁量权，要尽量做到细化标准，统一尺度，克服随意性；同时，要积极争取配套的强制性措施，不断强化粮食监督检查的手段，提高行政执法的效能。

    (五)优化粮食监督检查的社会环境
    要利用各种方式、各种场合和各种途径，进一步加大对粮食监督检查的宣传力度，使之家喻户晓、深人人心；通过开展“粮食消费者权益保护”、“粮食违规经营举报奖励”等活动，争取社会各界对粮食监督检查工作的参与和支持，营造良好的社会氛围；切实加强对广大粮食经营者的法规宣讲、政策解释和业务培训等项工作，培养其守法经营的意识，逐步规范其经营行为；在行政执法过程中，切实做到教育与惩罚并重，努力争取广大粮食经营者对粮食监督检查的理解与配合，自觉维护正常的粮食流通秩序。                             

    （重庆市粮食局调研组）