随着粮食流通体制改革的不断深化，特别是《粮食流通管理条例》(以下简称《条例》)的颁布实施，粮食行政管理进入了依法管粮的新阶段，开始实现从系统性管理到行业性管理、从经营性管理到行政性管理、从一般性行政管理到行政监督执法的三大根本性转变。在这一转变过程中，特别是在实施对全社会粮食流通的监督检查和行政执法时，会出现什么新情况、新问题，有哪些值得总结的经验教训，还需要怎样的政策支持，都是值得深入研究和探讨的课题。为此，近期我们在重庆市组织开展了一次专题调研活动，现将调研的有关情况综述如下。
一、推进粮食流通监督检查的有效措施
在调研中我们看到，一年来，我市粮食监督检查工作在国家粮食局的直接指导下，在市委、市政府的正确领导下，在有关部门的配合下，总体上实现了良好开局，正积极稳步向前推进，集中体现在以下六个方面：
(一)加强教育宣传，转变思想观念
首先，我市各级粮食行政管理部门切实加强自身的学习教育，通过召开会议、领导宣讲、印发资料、开展培训等各种措施、帮助干部职工统一思想、认清形势、理清思路、明确职责，进一步增强依法行政的理念，树立依法管粮的观念，尽快实现从“运动员”到“裁判员”的职能转变，为搞好粮食监督检查工作奠定了思想基础。其次，切实加大对粮食流通管理法规的宣传力度，全市共计投入资金150余万元，张贴和发放各种宣传资料4万多份，利用广播、电视、报刊、专栏、宣传车、街头演出等手段和召开粮食经营户座谈会、开展咨询服务等方式，在全社会掀起了宣传贯彻粮食流通管理法规的热潮，既扩大了社会影响，又增强了全社会对依法管粮的认同感。
(二)建立健全机构，完善工作体系
我市把建立机构、健全体系作为粮食监督检查工作的重中之重，强化措施，狠抓落实。一是通过努力争取，在市粮食局的内设机构中增设了监督检查处，明确了职能，配备了专职干部。二是积极抓好粮食监督检查机构向区县的延伸，通过专门发文、专题会议、纳入综合目标考核、定期督办等措施，抓好落实。对于一些困难较大、问题较多、进度较慢的区县，市粮食局领导和职能处室能深入基层，加强指导，逐一协调，争取当地党政的支持，确保了工作任务的完成。在各方共同努力之下，截止2005年10月底，在全市40个区县中，已有38个区县建立起粮食监督检查工作机构，明确了工作职责，配备了工作人员，做到了“三落实”，我市两级粮食监督检查工作体系已初步形成。
(三)抓好人员培训，加强队伍建设
粮食监督检查对粮食行政管理部门来说是一项全新工作，为此，我市把粮食行政执法队伍建设放在突出位置，市粮食局除派出10名同志参加国家粮食局组织的执法培训、取得上岗资格外，还与市政府法制办联合举办了两期粮食监督检查人员培训班，全市参训人员达到264人，通过系统培训和严格考试，参训人员全部取得了粮食行政执法资格。与此同时，进一步加强对粮食行政执法人员的教育和监管，切实做到文明执法、公正执法，提高粮食行政执法人员的综合素质，并统一规范了全市粮食行政执法人员的着装、胸牌及执法车辆标识，从而树立起粮食行政执法队伍的良好形象。
（四)完善规章制度，规范执法行为
我市十分注重粮食监督检查规章制度建设，按照国家有关法律法规，结合我市实际，先后制定了《重庆市粮食流通监督检查实施细则》、《重庆市粮食流通行政处罚制度》、《重庆市粮食监督检查行政处罚程序(试行)》、《重庆市粮食监督检查行政执法过错追究制度》和《重庆市粮食监督检查人员行为准则》等一系列规章制度，为严格执法和规范执法提供了依据。各区县粮食局还根据实际需要，制定了内部工作规范。此外，市粮食局还统一印制了粮食行政执法的有关文本，共计19种，约22万份，发放至各区县粮食局使用，进一步规范执法行为。
(五)突出重点环节，整体推进工作
我市在夯实粮食行政执法基础的同时，注意突出重点，以点带面，整体推动工作。一是用4个月的时间，在万州，大足等区县进行了粮食监督检查行政执法试点，市粮食局和试点区县粮食局均制定了试点方案，组建了工作班子，按照计划准备、组织实施、总结观摩三个阶段稳步推进，基本达到了预期目标。市粮食局还及时召开了总结观摩会，推广2个区县的试点经验。二是结合大春粮食收购工作，重点开展粮食收购市场准入、执行国家粮食统计制度和落实粮食出库质量检验制度等专项检查。据不完全统计，大春收购期间，全市共派出粮食行政执法人员100多人次，对1600余户粮食经营企业的收购资格、仓储设施、品种质量、价格公示、建立台账等情况进行了检查，及时查处了一批违法违规的经营者，强化了粮食市场监管，维护了粮食流通正常秩序。
(六)加强协调配合，营造良好环境
为给粮食监督检查工作创造一个宽松，良好的环境，我市各相关部门切实加强联系与配合，齐心协力，共同维护好粮食市场秩序。如市粮食局主动争取市法制办的指导和支持，妥善解决了粮食监督检查证件的使用与地方性法规有关规定，以及在开发区的特殊管理体制下粮食行政执法管辖权等问题；积极与市财政局衔接，争取到20万元专项经费，用于市粮食局监督检查工作的启动；向市机关事务管理局申请到市粮食局行政执法车辆的编制指标；切实加强与工商、质监、卫生等部门的协作，定期沟通情况、交流信息，有的区县还组织开展了联合执法活动。
二、粮食监督检查工作中存在的突出问题
通过专题调研我们也发现，我市粮食监督检查工作虽然取得了一定成绩，收到了较好效果，但依然存在不少困难和问题，有些问题还比较突出和尖锐，影响了粮食监督检查工作的深入开展，也影响到粮食行政管理部门监管职能的有效发挥。归纳起来，主要表现在以下两个方面：
(一)法规制度不够健全和完善
1、有些规定存在疏漏。比如，在粮食收购活动中，委托收购是一种非常普遍的现象，但是，对于委托收购应当具备哪些条件，应当履行哪些手续，对于委托收购中的不规范行为如何进行处理，《条例》和相关规定都没有涉及，而监督管理的缺位容易引起收购市场的混乱。又如，《粮食流通监督检查暂行办法》中规定“粮食收购者有涂改、倒卖、出租、出借《粮食收购许可证》行为的，粮食行政管理部门应当依法给予行政处罚”，但没有明确具体的处罚标准。再如，粮食监督检查的相关法律文书还有不齐备的现象，办理粮食收购许可时缺少《变更法人登记表》、粮食行政执法时缺少《暂扣通知书》、跨地区收购粮食时缺少《备案通知书》，等等。
2、有些规定不尽合理。比如，《条例》明确粮食行政管理部门有粮食收购资格的许可权和对无证收购粮食的查处权，但处罚权却在工商部门，这是典型的行政许可、行政查处和行政处罚相脱节的现象，而权责不一致对粮食收购市场的有效监管极为不利，因为粮食部门有对无证收购粮食的查处权，但监管力度明显不够；工商部门有对无证收购粮食的处罚权，但因其管理面广、工作量大，难免力不能及。又如，《粮食收购资格审核管理暂行办法》规定“年收购量低于50吨的个体工商户从事粮食收购活动，无须申请粮食收购资格”，此项规定除年经营量难以核实认定、操作性较差之外，同时给无证收购行为提供了借口，导致有漏洞可钻。又如，对《条例》中有关最高库存量和最低库存量的规定，有相当多的粮食经营者认为其未能充分考虑到经营者的自主权和经营风险，因此存在抵触情绪，执行起来比较困难。
3、有些规定不够明确。比如，《条例》规定“跨省收购粮食，应当向收购地和粮食收购者所在地的县级人民政府粮食行政管理部门定期报告粮食收购数量等有关情况”，这实际上确立了跨地区收购粮食的登记备案制度，但是对于跨地区收购粮食需要办理哪些手续、哪些事项需要备案、如何登记备案、如不按规定备案作何处理等等，又无明确规定。又如，《粮食收购资格审核发管理暂行办法》对于粮食收购许可证的时效性问题及是否进行定期审验，有关规定并不明确，致使粮食行政管理部门对于粮食收购者的资质变化情况难以掌握。再如，《粮食流通监督检查暂行办法》要求对粮食经营者是否执行国家有关粮食仓储和运输的技术标准和规范进行监督检查，但规定比较笼统，不够具体。
4、有些规定难以操作。比如，《条例》规定粮食行政管理部门对违规的粮食经营者可给予责令改正、警告、罚款、暂停或取消粮食收购资格等行政处罚，但在实际工作中，具有较大的自由裁量权，特别是罚款的金额幅度较大，处罚的“尺度”难以把握。又如，《粮食流通监督检查暂行办法》规定要对粮食经营者是否建立了经营台账、是否执行了国家粮食流通统计制度进行检查，但由于统计调查对象的数量大、类型多、范围广、情况复杂，调查取证比较困难。再如；目前承担粮食质检任务的机构必须具备较高的资质条件，必须取得相应质监部门的授权，因此区县粮油质检部门普遍达不到要求，而粮食质量监管工作又大量发生在区县，致使有关样品需要送检，无形中影响了工作的时效性，增加了难度。
（重庆市粮食局调研组）
